地方自治與河川保護

對於地方自治的運作，也由立法院在八十三年七月七、轄市自治法」，使台灣地方自治法制化，此勢必產生變化，並於十二月三日完成省市長選舉，進而影響公共政策的產出。在透過地方自治二法的法規架構，欲瞭解地方自治二法的實施是否有助於河川的保護。要立法精神和法規結構。

自治二伕的制度模式和功能

自治二法確定省市縣鄉鎮縣轄市為法人自治二法實施後，為法人，省以下設縣、執行上級政府委辦事項當其執行委辦事項時，準此地方政府已成為地方自治團體，市，縣以下設鄉、鎮、縣轄市，後經八十年四月、乃有實質結構上的八日通過「省縣自治法」和「直台灣的政治生態由來探討今後地方自治和河川保護的關係。換言之，，當然必須先瞭解地方自治二法的主這可由省縣自治法第二條規定得知：省均為法人，各依本法辦理自治事項，並。換言之，當省縣鄉鎮縣轄市辦理自治事項時，其地位為地方自治團體，其地位為地方政府（國家官署）。準此，省市縣、縣鄉鎮縣轄市具公法人地位，對於推動地方自治事業，法人。

應有更自主的職能。直轄市自治法第三條有相同規定，市為自治二法確定人民的創制複決權利根據省縣自治法第十條和直轄市自治法第九條的規定，自治二法概括規定各自治事項，乃賦予省市縣、省縣自治法第十六條和直轄市自治法第十三條皆規定人民對於地方自治事項（如衛生環保事業、水利事業、財政稅捐及公債等），可依法行使創制複決之權。換言之，保護的法規和財政問題，可行使創制複決的權利，人民在政治參與過程中，為公法人自治團體的基本理論。

自治二法確定自治事項的實體保障

人民對於河川已跨出第一步，鄉鎮縣轄市自治事項的實體保障，同時，，各地方自治團體間之合辦事業，經議會、地方代表會通過後，得設組織經營之。這項規定賦予各地方政府間對於跨區域間的河川，可設組織共同經營，是為自治二法賦予自治團體自主權的具體表現。然而，對於自治事項遇有爭議時，仍由立法院院會決議之，則顯然缺乏對地方自治團體的程序保障（許宗力等，民81 年：1 不11 寫），但此仍可透過公聽會來補強之。自治組織的立法權立法權為地方自治權的三大重要權限之一，根據省縣自治法第十八條規定，和以前省議會最大不同之處，乃在省議會議決省法規，雖應轉行政院備查，但不得逕行修正，這是自治立法權的最大表現，此外，省議會尚可議決省政府組織規程；同法第十九條也規定，縣市議會議決縣市規章，省政府亦不得逕行修正，尚可議決縣政府組織規程；同法第二十條亦規定，鄉鎮市民代表會議決鄉鎮市規約，縣政府亦不得逕行修正，尚可議決鄉鎮市公所組織規程。然而，這些立法權仍然必須受到限制，該法第二十六條規定：省議會議決事項，於本法施行四年內，與中央法規抵觸者無效；期滿後，省議會議決自治事項與法律抵觸者無效；議決委辦事項與中央法規抵觸者無效。縣（市）議決事項與中央怯規、省法規抵觸者無效。鄉（鎮、市）民代表會會議議決事項與中央法規、省法規、縣（市）規章抵觸者無效。此乃突顯行政體大於自治體的制度設計，然而根據這項條文的規定，省的自治立法權當然比縣鄉鎮市來得大。

尤其是四年後，省議會議決事項除了必須考慮中央的法律外，可不必考慮中央的規章，即中央規章對省並無約束力。至於發生抵觸疑義時，則由司法院解釋之。直轄市自治法第十五條和第二十一條都有相同的規定。這項自治立法權對河川保護的影響將有待觀察，譬如環保署水保處正在研擬的「廢污水排放收費辦法」將來是否能為省市所接受，即為一例。

自治組織問的關係
自治二法對省市政府和省市議會間的關係，是採分立制衡制。在執行行為方面，省縣自治法第二十一條和直轄市自治法第十六條皆規定：省市縣政府對議會決議案應予執行，如延不執行或執行不當，議會得請其說明理由，必要時得報請自治監督機關協商解決之。這項規定顯現自治立法機關對行政機關的限制，使地方首長不至於太強勢，可有制衡之效。在覆議權行使方面，省市縣政府對議會決議得法規、預算、稅課、財產處分、省縣市政府組織規程和提案，如認為窒礙難行時，得送請議會覆議，但如有出席議員三分之二維持原議決案，應即接受（省縣
自治法第二十二條和直轄市自治法第十七條）。這項規定使府會形成相互制衡關係，對河川保護影響就需視何者比較重視環境問題而定。

自治組織的財政自主權

財政權被公認為自治組織的主要權限，其自主程度影響地方自治的運作甚鉅。省縣自治汰比諸以前的行政命令，在自治財政制度設計上頗有新意。除了省縣市議會可議決特別稅課（省縣自治法第十八條條分別列舉省收入( l）省縣市、規定辦理、十九條和第二十一條）, 、縣市收入和鄉鎮市收入外( 2）行政院應每年檢討各級政府財政情況，省縣自治法第四十三條、第四十四條和第四十五鄉鎮市應分配之國稅、省及直轄市稅

並於第四十六條至五十三條分別有如下規定：、縣市稅之統籌分配比率，依財政收支劃分沃必要時修正調整財政收支劃分法有關各級政府統籌分配各稅之比率。( 3 ）省縣市、鄉鎮市之收入及支出，應依省縣自治法及財政收支劃分法規定辦理。( 4 ）地方稅之範圍及課徵，依地方稅法通則之規定；地方政府規費之範圍及課徵原則，費法之規定，未經法律規定者，須經民意機關之決議徵收之。

( 5 ）省縣市、鄉鎮市應維持適度自有財源比例；稅課收入占年度歲出預算比例，與中央、直轄市間應維持適度比例。( 6 ）各自治監督機關為謀地方均衡發展，地方政府，得取得協助金。( 7 ）中央費用與地方費用之區分，依政府規定對於財力較差之地方政府應酌予補助；對於財力較優之應明定由地方自治團體全額負擔、中央與地方自治團體分擔以及中央全額負擔之項目，以確定地方財政之自主性。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。( 8 ）鄉鎮市應致力於公共造產事項，以增加其財源，省縣得對鄉鎮市公共造產予以補助。在直轄市自治法第五章自治財政中，亦有和上述省縣自治法相同之規定。自治二法可說賦予地方自治團體較大的財政自主權，尤其是地方稅和規費的課徵、協助金的取得，以及稅之統籌分配比率等都有比較彈性的規定，就實際運作面來說，對河川保護應可有正面的影響。然美中不足的是，原「省縣自治法草案」第四十九條規定，自治財源不足時，得經民意機關同意後，就現有稅課中附加徵收之，不受財政收支劃分法第十八條規定（不得重徵或附加）之限制，並未被納入法條內，可見財政收支的劃分還是傾向中央集權。

地方自治的監督
地方自治的監督是為國家統治權的法律表現，蓋地方自治團體雖為獨立的法人，還是必須尊重國家的主權，但自治監督應是相對概念，地方也應有對抗違法監督和法律救濟途徑。然而，自治二法的自治監督基本上還是維持以前行政命令的規定，即賦予上級政府以下的監督權：
( 1 ）撒銷或停止權：省縣自治法第五十四條規定，省政府辦理委辦事項違背中央法令、逾越權限者，以及辦理自治事項違背法律者，由中央主管機關報請行政院予以撒銷、變更、廢止或停止其執行。縣市政府、鄉鎮市公所辦理委辦或自治事項者生相同情事，應由上級政府進行相同處分。( 2 ）代執行權：省縣自治法第五十五條規定，省縣市政府、鄉鎮市公所依法應為之行為而不為，其適於代行處理者，各該自治監督機關得命其限期為之或代行處理。( 3 ）解決爭議權：省縣自治法第五十六條規定，地方自治團體間發生事權爭議時，分別由各該自治監督機關解決之。直轄市自治法第六章亦有相同規定，可見自治二法還是比較著重行政監督，雖有省縣自治法第五十四條規定，由司法院解釋疑義，也至多明定在司怯院解釋前，中央主管機關或自治監督機關，不得行使撒銷或停止權。但是顯然忽視法律救濟途徑，蓋就事理而言，無論監督措施是作為或不作為，均涉及公法上權利之自治權，性質上可認定是一種行政處分，因此應還可賦予行政訴訟權，可向行政法院提起撒銷或課予義務之訴（許宗力等，前揭書：; 9 ）。

自治二抉的動態面影響

基於上述自治二法的制度模式和功能分析，在省市長大選後，配合省市長的自治人事權，對於台灣的政治生態和政策制定、執行都將有動態面的影響，茲舉其要者論述如下：

1 ．對議程設定的影響：省市長對政策議程的設定都會有公共政策的「葉爾欽效應」，以其強大的民意基礎，對中央的政策必然形成「由下而上」的實質影響力。台灣省宋省長的「省版亞太營運中心」、台北市陳市長的「少做大工程多做小工程」和高雄市吳市長的「港市必須合一」就是明例。同時，省市長必然利用行政院院會的行政管道，極力升格地方性議程為中央
政府議程，以發展其政治生命。
2 ．對政策採納的影響：由於自治二法擴大地方自治團體的財政自主權，將使利益團體接近地方政府財政運作的興趣更為提高，也由於激烈選戰背負多元性民意，省市政府的政策運作必然比以前更為複雜；所幸覆議權的訂定，使地方政府對議會的制衡相形增加，立法和議事懈怠可有改善，對行政權的運作可較為順利，但也可能對軟性公共政策（如河川整治等）的制定，有負面的影響。
3 ．政府間的政策執行結構，必然漸漸從「由上而下」模式（即以中央的法規為主導）轉向「由下而上」模式（即以地方的權限執行能力為主導）和「整合」模式（即中央和地方形成互動關係）。此項影響可因省市政府一級主管列為政務官而顯現，蓋這些主管必須對其權限擔負政治責任，因此除非是專屬中央的外交和國防權限外，其他公共事務涉及省市者，即使是中央的政策層級也都必須經與省市政府互動而制定，更遑論省市政策和執行權限，這種執行結構將隨時間演進而趨明顯。尤其如上述，自治二法允許地方政府依地方稅法通則、規費法和民意機關議決繳收地方稅，地方財源雖仍受財政收支劃分法限制，但自主權已漸提高，地方政府會更專注於地方公共事務和執行，中央政府唯有透過補助金制度委辦中央事務，更何況未來財政收支劃分法的修改，已不能全由中央獨立決定，忽略地方，恐將引起抗繳現象。這種執行結構更因在自治監督上，並無刑罰規定，只能撒銷或停止，如果地方政府漸漸有自主的財源，自治監督效果恐將有時而窮，事實上，過去幾年，在台北縣早已出現若干「葉爾欽現象」。

當前台灣的河川保護問題

在論述自治二法的制度、功能和執行的可能影響後，為瞭解對河川保護的影響，首應探討當前台灣的河川問題及其保護課題。

河川危機及成因

( 1 ）河床結構變遷近年來，台灣河川流域內人口增加，經濟發展及社會變遷均極為快速，居民對於河川邊際土地使用之需求激增，然而由於河川管理工作面臨諸多困難，復因社會不守法風氣影響，河川區域內遭侵佔使用、傾倒廢棄物及廢土、盜採或濫採砂石、違規種植、圍築魚塭等行為日益猖獗。目前河川使用情形，許可種植面積約三萬餘公頃，砂石採取面積超過四千公頃，其他如採礦、遊憩等，使用面積近四十公頃，合計約三萬五千公頃。僅鄉鎮市公所於河道內違法設置垃圾場，至少達五十八處，違法魚塭達二、一一四公頃，已對河川結構及安全造成莫大威脅。
另一方面，森林保育欠佳、山坡地不當開發及超限使用，對環境的影響極為深遠。其中，山坡地開發為高爾夫球場、檳榔樹林、高冷蔬菜園、果園、茶園等問題日益嚴重，幾已至危殆程度，可能導致山崩地滑、表土流失、逕流增加。不但大幅增加河川泥沙含量，下游河川及水庫過度淤積，癱瘓河川疏洪功能而造成水患，亦可增加河床河岸侵蝕或改道等。據估計，流失的表土每年可達一座德基水庫的容量；台南二仁溪也因此已成為全世界泥沙含量最高的河川。
( 2 ）水質污染
都市化與工業發展所增加的市鎮污水、工業廢水、牲畜廢水及垃圾其滲出水等，夾帶大量污染物排入河川，應為台灣河川污染問題的元凶。此外各種開發，如農林業開墾、觀光遊憩區闢建及道路修築等行為亦破壤水土保持，直接間接造成水質污染。而台灣河川春夏流量極小，乾旱季節河川常近乾涸，加上上游水庫攔蓄，影響河川基本流量，河川稀釋自淨能力降低，污染物排放多超過受體河川之涵容能力，致使台灣地區之各主要河川大都受到不同程度之污染，尤以每年三、四月間缺水季節水質惡化最為嚴重。

至民國八十一年，召次嚴重污染, 50 條主次要河川，下游河段合欲未受污染，8 ％輕度污染，胎次中度污染，亦即下游河段有合次即30 條受到不同程度的污染。而21 條主要河川污染情形尤為嚴重，是年已有9 條在中下游受到嚴重污染，其中包括灌溉台灣米倉的嘉南平原及台北、高雄兩大都會區的河流，另有兩條在下游有中度污染，三條在中下游有輕度污染；只有西部平原的濁水溪及東部三條溪流「稍受污染」。值得注意的是，許多中度污染的中下游河段仍為公共給水的水源取水區。若以污染長度表示，在總監測河川長度妒︰ 9 污染河段長佔日次，輕度污染河段長約；次，中度以上污染河段長約佔四分之上游河段受污染程度較中下游輕微。河川污染亦危及水庫水質。在台灣現存四十座水庫中，有半數已達優養化，其中包括多數重要水庫；其餘亦多瀕臨優養程度。根據環保署i 。55 年調查資料，建於河川上游之水庫大都尚能保持良好水質，河川中下游的水庫水質則較差。河川與水庫水質的污染，源的可用性及供應量，居民以瓶裝礦泉水飲用最直接且傷害最大的莫過於公共給水水源供應的危機、烹飪，甚至洗菜，潛藏在全省各地。河川水質一旦受到污染，公里中，未受一，顯示多數已嚴重威脅水資。近年高雄地區顯示水質的惡劣早已超過容忍極限；同樣的危機將對農業生產有不利之影響。根據省水利局15 個農田水利會81 年度灌溉水質監測結果，水質監視點或採樣數中近斗狀未符合台灣省灌溉水質標準，污染影響期作面積超過五萬公頃，灌溉水質的維護及改善刻不容緩。再者，因為地下水源來自地表水之補注，即使地下水潛藏於地表下，仍免不了受到河川污染，地下水庫命運也頗堪憂慮。由此可知，河川污染已涉及水系整體品質的良莠。台灣自然環境特殊，降雨又多，加以人口稠密，土地高度開發，且使用混雜欠缺管理，加上硬體公共設施如雨水下水道、滲流地面、滯留池等頗為欠缺，因此雨水逕流量大而急促，所帶入河川的非點源污染物質為量必然可觀。非點源污染的嚴重性常超乎一般了解，無論質與量皆頗為驚人。污染的成份中，除懸浮固體、無機營養鹽外，尚包含多種致病性微生物，有機和無機毒性物質，如重金屬、農藥、除草劑、酸鹼物質、有機碳氫化物等。非點源污染總排放量亦極龐大，可佔河川總污染負荷量的留狀或更高比例。而非點源污染與土地使用關係密切，都市化程度高的地區及農業區常為其主要來源。台灣雖然缺乏全面的調查數據，但根據先進工業化國家在河川水質管理上的經驗，非點源污染造成的問題，必較之先進國家更為嚴重，且極可能成為為台灣河川水質管理目標的主要瓶頸。
( 3 ）水量失調
台灣降雨雖多，但極不平均，且有認次降雨逕流入海，扣除蒸發水量後，可利用水資源相當有限。平均雨量雖為世界平均值之妒5 倍，每年每人所得雨量指標卻因地小人多，低於世界平均之六分之一。共給水上的重要性幅改變，用水量中一半以上引自河川逕流，其餘得自地下水及水庫，可知河川在公。而台灣島上對淡水的需求逐年增加，未來若總需水量及自然供水量未大既有及未來可開發之水資源仍可勉強滿足實際需求。

但近年來自然環境急速惡化，降雨及逕流變化頗大，多數河川水質又遭受污染資源之可用性及供應量。遍佈全省山區中下游較具規模的4D 座水庫，九年台灣地區重要水庫淤積資料顯示，由於地形陡峻，再加上颱風、地震頻仍，自然崩坍和沖蝕力大，先天條件原即不利：為解決台灣本島水患及水荒的問題，川受兩岸常受洪災面積共約43 萬公頃而根據水資會七十已有五座水庫之泥沙淤積量在留次上，命不容樂觀。公共給水水源供應，危機重重。

河川中上游森林及山坡地的保育，對台灣河川流量調節至為關鍵，不當開發使用的結果，土涵養功能喪失，導致地下水庫萎縮、逕流增加、河川泥沙致下游河川及水庫淤積，川疏洪功能而造成水患。高雄大水，殷鑑不遠，預期此一危機將日益擴大。