強化台灣災害防救體系的幾點建議

經過重大災害及死傷之試煉, 國人正在等待今年汛期及颱風之考驗, 以驗收我們各級政府及民間社會的災害準備, 日本忽然發生了震驚世界的九級強震, 伴隨了海嘯, 以及令人始料不及的核電廠災變. 這一個複合型災害, 尤其核災部分, 至今仍未能控制其災情, 其災害之深遠, 動搖日本國本. 若核能電廠之輻射汙染海洋及大氣, 則災害將擴及全球.

令人深以為憂的是, 日本這一個超大複合型災害之結構與發生災害之前提, 對台灣而言, 除海嘯之可能性稍低之外, 發生的條件俱足. 尤有甚者, 台灣之科技水準, 災害意識, 政府之防救災體系及政策作為, 平時演習, 防災教育等等面向, 均明顯比日本落後. 而且政府對災害經驗整理, 向來輕忽, 921震災及莫拉克風災之經驗, 系統性整理轉化為下次災害之防災對策之努力, 仍付之闕如 

我們過去對自然災害累積若干經驗, 但對非自然災害的核災, 因為相信核能專家的保證, 似乎已遺忘其風險. 這次日本的災害, 提醒我們包含了核災的複合型災害足可滅亡一個國家. 複合型災害, 會使原來個別防災體系之想定或設施設計之安全機制失靈. 例如我們從來沒有預想過颱風大雨又滿潮時, 發生大地震震垮基隆河堤防會造成多大的災害, 而這並非不可能發生的事. 複合型災害使核災發生的概率大幅提高, 而我們卻又沒有承受核災的國土縱深與準備. 若大型地震發生在大台北地區, 尤其是新北市, 大部分的建築物, 甚至連核電廠之防震能力恐將不足. 屆時將會發生大規模的建物倒塌, 供電, 供水, 火災, 及救災路線的損毀, 都將使我們無力馳援發生災害的核電廠. 我們的縣市首長, 並不理解容積率過高將損害都市的防救災能力. 密度過高的都市環境, 再加上大量的倒塌, 絕對無法救災. 本來台北的容積管制相對嚴謹, 但北市府的最近的都市更新政策對容積鬆綁, 狹窄的巷道出現參差的高樓, 都將是日後救災的大危機 

日本的災難, 怵目驚心. 我們可說完全沒有準備好. 應補課的工作千頭萬緒, 但我們應第一優先全面強化現行的災害防救體系. 強化的重點可分為以下幾個面向:

一.  強化指揮體系:

目前的指揮體系如下:

中央災害防救會報 (召集人: 行政院長)

行政院災害防救委員會(主任委員: 行政院副院長, 執行長: 內政部長, 副執行長: 消防署署長)

行政院災害防救辦公室(辦公室主任)

主要的防救災的功能性部會是內政部與消防署.

日本的防救災體系與我們大致類似, 但日本2001年完成的中央組織再造, 其國土廳防災局被提升至直屬總理大臣的內閣府, 並設置專責防災的大臣-防災擔當相. 美國的聯邦救災總署FEMA, 則清楚分設了 1. 減災司( Mitigation) 2. 籌備司(Preparedness, Training and Exercise, 即TPE) 3.救災司 (Response and Recovery, 即 R&R). 由美日經驗可請楚看出, 台灣的制度設計有兩大缺失:

1.平時之減災, 籌備兩大機能不足

FEMA的減災司平時對潛在災區進行風險評估, 研擬防災減災規畫, 研擬法案, 籌畫災害保險, 檢災基金, 督導各種重大設施之安全檢查, 繪製各種疏散路線圖等等. 災害時提供資訊系統, 並以其專業協助地方政府救災.  FEMA的籌備司則負責準備, 訓練, 演習. 籌備司下設一大規模之災害管理研究所, 負責各種災害研究. 對很多大規模危險物品, 化學原料及核能之安全, 提出專業之諮詢. 籌備司另一個重要功能是督導協助地方政府進行大規模的演習. 核災之演習正是其中一項重要業務. 

FEMA的減災司與籌備司的功能在台灣的制度設計中分散相關部會, 或被忽略而不在政府之職能中.

2. 無專任閣員, 救災時指揮體系仍不夠清楚

日本之平時與災害之動員體系雖與我國類似, 但其相關事權由其國土廳防災局統籌. 2001年組織再造之後, 內閣設有防災大臣, 即防災擔當相, 並將防災局提升至內閣府內, 以因應防災工作之跨部會性質. 美國之FEMA, 其專職專任性質亦極明顯. 但台灣之救災體系之指揮核心, 其設計為一災時啟動, 平時休眠之機制. 此一制度設計, 乃建立於災害發生頻率不高之認知之上. 但衡諸現金之災難頻率及其規模, 以及核災之永劫不復之風險, 專任閣員及更有效之指揮系實乃統刻不容緩.

茲針對這兩大缺失, 提出數點建議如下:

一.  防救災體系之指揮體系與分工 

1. 指派專責防災政務委員: 行政院災防會目前由副院長擔任召集人, 內政部長擔任執行長, 應改派一政務委員專任執行長. 此政委應比照日本防災大臣之制度設計, 專職防災工作. 行政院災防辦由此政委指揮, 功能應再強化, 統籌如FEMA減災司及籌備司之工作.
2. 強化防減災功能: 防減災業務, 如FEMA減災司之功能範疇, 應以環境資源部為中心, 下設災害防減司, 統籌水, 土, 林, 大氣, 地質等自然災害之防減災業務. 核能防減災業務則應大幅檢討強化現有原能會之權責.
3. 強化籌備, 應變功能: 籌備, 應變功能, 如FEMA籌備司之功能範疇, 應以內政部為核心, 下設災害整備應變署, 統籌消防, 警政, 民政, 緊急醫療等之整備規畫工作, 並規畫督導大型演習及防災教育工作.
4. 應設國家災害研究中心: 此中心應整併目前之國科會之防災科技中心, 國家研究院之災害研究單位, 國衛院等之散亂之研究能量, 並統籌核能研究所以及公立大學之防災研究中心. 目前之研究能量分散, 缺乏領導與統籌.

二.  平時防災計畫之落實:

目前各級政府對其轄區之防災計畫, 普遍不重視. 防災計畫, 應參考美日經驗, 由專家, 相關單位及民間團體, 共同參與研擬, 並於網上公布. 中央災防會, 五都及各縣市, 每年應於網路上發布各自之災害防救白皮書, 就核災, 地震, 洪氾, 海嘯, 火災, 疫病等災害類型, 選擇其轄區可能發生之樣態, 提出相關之防災及應變計畫, 並應製作防災地圖, 通訊系統整備, 及相關權責分工及人力配置等. 目前各級政府之災害防救計畫研擬不實, 未認真確認其可行性, 也未公布周知.

三.  防災演習

相關單位一般視演習為示範表演, 甚至配合媒體演出, 由菁英部隊一再預演以求完美. 我們一定要徹底改正此一表演文化.

我們應就各種災害型態及狀況, 就不同之條件, 進行沙盤推演, 分項演習, 或全面演習. 各類災害, 每年均應有沙盤推演與分項演習. 每若干年則舉辦大規模之全面演習. 我們需測試防災計畫, 以及防災應變之標準作業, 通訊系統, 人員裝備的妥適性, 民間的準備, 以及大眾傳媒的分工與配合. 以一發生意外就無法收拾的核電廠而言, 其防災計畫與演習狀況, 就已嚴重不足, 其他災害防救之演習, 除少數土石流高危險區之外, 可說毫無危機意識.

四.  民間參與

目前各級政府之防救災計畫研擬, 並無民間參與之機制及實例. 民間之學者專家, 民間團體, 大眾媒體應有參與研擬防救災計畫之管道. 民間之參與, 可補相關單位視野之不足, 也可避免相關單位之本位主義與怠惰.

台灣長期以來, 對自然災害如風災及水災, 因為發生頻率較高, 較能應對. 幾十年發生一次的大地震, 因921震災的經驗未遠, 社會仍有些許準備, 但仍嚴重不足. 海嘯之防災則完全缺乏基本認識與經驗. 至於核災, 可說是全國人民之最大隱憂. 核災不屬於自然災害, 台灣毫無經驗. 支持核電的政府, 以及台電, 都有不願揭露核電風險之傾向. 主管核安的原能會有支持核電之傾向, 因此不可能是核電廠之有效安全監督機制. 因此, 台灣此一長期不透明的體系, 必然充滿風險. 任一核電廠一旦發生核災, 都非台灣可以承受. 而原能會與台電, 對發生核災之廠區內因應, 未必比日本高明, 至於廠區外二,三十公里範圍之因應. 他們一定認為必不致此而模糊以對. 至於一旦發生, 原能會必定認為不是他們的權責, 而是行政院災害防救委員會的權責. 而行政院災防會以其平時休眠, 災時喚醒之制度設計, 則幾可斷言, 應無任何應應對策.

有鑑於日本此次災害之教訓, 吾人實不得不深入檢討台灣的防救災機制, 並劍及履及的面對我們的準備不足. 若核四商轉, 大台北地區將有三座核電廠, 其任一發生如日本今日之核災, 則台灣必定萬劫不復.