國土規劃

台灣位處颱風、地震、水災等天然災害頻繁的地帶，加上地質脆弱、地形陡峻，每有暴雨往往引發嚴重的山崩及土石流。台灣已被國際公認，是全世界天然災害危險潛勢最高的地區之一。積極推動國土保安及復育，建立完整的國土規劃體系，是刻不容緩的工作。

基金會自民國79年成立河川保護小組以來，即針對環境變化趨勢，舉辦不同主題的研討會，建立政府、學者與民間對話的平台，長期關懷追蹤台灣國土規劃及河川治理等課題。期望將過去以經濟掛帥為導向，漫無節制的開發，改變為以生態環境為基礎的永續發展，才能因應全球氣候變遷所帶來的嚴峻考驗。

●歷史背景與沿革：

內政部營建署國土規劃前置作業歷經十三年有餘，於91年起草。目的乃為促進我國永續發展，協助政府機關以永續發展的角度推行國家建設，並考量政策與計畫的各個層面，包括：經濟、土地利用、能源、交通運輸、環境品質、國民健康、資源保育、生物多樣性及文化與社經等議題。

過去透過國土計畫、都會區域計畫引導各部門的中長程公共建設，以便適時適地提供有限資源在利用土地與財政上，以合宜有效的落實國家願景。回顧臺灣地區過去全國性公共建設，大多由單一事業部門需求提出，甚少考量與國土永續發展之關聯及結合，造成公共投資與永續發展脫節。104年已通過之《國土計畫法》，將藉由永續發展關鍵指標與我國(中央與地方)公共建設計畫結合，以符合永續發展目的。

都市計畫土地與國家公園土地之後都會納入國土計畫統籌，成為其中特定的國土功能分區類別，而各自適用都市計畫法或國家公園法。

國家發展目標重點在於提升人民生活品質，其達成手段之一即為透過實體環境之建設，提供一個安全、舒適且兼顧生態、生活與生產需求的永續環境。針對國情需要，建立適當的中長程公共建設計畫永續發展決策機制，並與預算審查制度結合，將有效的適時提供資金在適當土地執行適當的公共工程，以永續的概念利用國家有限的土地與財政資源，落實國家建設願景。

●出發：

雖然永續發展的概念，有不同的面向來闡述，有其當然的理想與願景，但是如果將此一概念落實到某一空間層面的所有面向時，實際的作為可能會因為議題本身的衝突，而缺乏操作的可行性，甚而引起糾紛，例如經濟永續的發展與生態永續的發展上，常常面臨兩難局面，不同行動主體與利益團體之間存在著頗多歧見。因此，當永續發展的概念欲在一區域付諸實行，除了陳義甚高的理想與原則外，真正要考慮的還包括此一地區所有團體對於實際行動間的協調溝通及衝突議題間的化解調解，當然決策品質也是重要一環，也就是說，實際行動中所衍生的結果，是否與理想中的結果相吻合？有時雖然有著滿腔的理想與熱情，但錯誤的決策行動往往會造成負面效果。

此外，群眾參與也是另外一個重要考量，唯有透過群眾自發性對於生存地區的關懷與行動的參與，才是永續發展概念真正落實的利基。而我國的永續發展內涵應有下列數端：1、永續發展要以保護自然環境為基礎。要求資源利用與環境保護相協調，在追求發展的同時必須以環保為前提，包括控制污染、改善環境品質、保護生態系統的完整、保護生物多樣性、保證以永續發展的方式使用資源，在地球承載能力之內追求人類的永續發展。2、永續發展鼓勵經濟成長。因為經濟成長是國家實力、社會繁榮和人民 財富的表現。但在發展過程中，不僅重視量的成長，更要追求質的重大公共建設永續發展決策機制及決策支援系統之建置。改善：要提高效益、節約資源、減少廢棄物、改變傳統的消費模式、研發潔淨生產技術和提倡理性的消費。3、永續發展以全面改善並提高生活品質為目的。因此，要追求社會全面的進步，必須環境與發展並重，物質與精神協調，兼顧社會各層面的均衡，尤其要協助弱勢群體，並且講求創造一個保障平等、自由、人權的社會。生態、經濟和社會三方面的永續發展和協調均衡是我國永續發展的要件，互為關聯不可分割，實為一同軸圓。

一直以來我們對《國土法》寄予厚望，但它無法成為一切土地爭議的單一解答。《國土法》乃框架式與價值指引的立法，其內涵正等待之後研擬的20項子法規來充實，國土計畫法自民國86年開始，從民國93年正式定名並送立法院，經過6次送件，最後經過朝野協商，於104年12月18日通過。國土計畫的重點，過去是北、中、南、東各有區域計畫，接著就直接下到都市計畫，並未有縣市等級的空間計畫，從大到小的跨距太大。因此修正後的國土計畫納入中央和縣市層級的空間計畫。現在中央正擬定全國國土計畫，尤其是特定區的部分，未來會以附冊的形式附在國土計畫法中，效力等同法律，指導縣市國土計畫。「全國國土計畫」訂下全國土永續利用的管制策略與基本原則後，實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，仍有待各地方政府擬訂的「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區圖」來落實。這是一套仍充滿變數的架構，後續規劃將影響《國土法》能否引領台灣土地適地適性地發展。

●新北與台中國土計畫：

《國土計畫法》上路後，繼續做區域計畫的地方政府僅有新北市與台中市，因此在政策環評和區委會審議程序中，雖然內容屢遭砲轟，審查委員也不時肯定中市府勇於接受挑戰，並認為這個經驗將來可轉換做為國土計畫，這兩市的進度將會領先其他縣市。

雖然即將遭國土計畫取代，新北市的區域計畫已獲通過，新北市因為人口稠密，都市建築物相對密集，造成都市環境通風採光不佳、都市熱島效應及pm2.5霧霾因子潛藏在都市中。面對環境變化所遭遇的都市發展問題，應思考如何架構在國土計畫空間發展策略下，以創新思維的都市設計引導城市發展策略，並透過鼓勵城市特色建築，使建築物具備豐富城市景觀及調節環境之機能。

台中市區域計畫的重點是在非都市土地匡列約五千公頃的設施型用地，這個計畫準備行動被公民團體解讀為破壞農地的行為，而面對公民團體提出之建議，未見市府妥善回應及研擬因應方式，計畫並不等於開發，區域計畫繼續走下去，這樣的錯誤認知還是無法停止，既然如此，轉型國土計畫後，重點應該放在產業及農業開發內容的研擬與規範，而非單純的框地自限。台中市政府仍繼續進行區域計畫的審議，3月29日經環評大會確認後，政策環評的程序即告完成。至於內政部區域計畫委員會的部分，也已在3月24日完成第8次的小組審查，待區委會大會確認後，該計畫即可核定公告。

●今之政治生態情境：

當前新法初上路，不僅中央涉及多部會管轄權限，又因管理系統之轉換，於觀念及執行層面上多所疑慮；而地方政府亦非全盤瞭解新、舊法差異，在無一套標準作業程式或一參考典範前提下，加以複雜的政策網絡、各社會團體期待以及不完整資訊，在在凸顯前景仍充滿挑戰。

●綜攬計畫推動進展與缺失：

1，中央中、長期發展方向不明，部門計畫個案提出，未見總體願景

2，地方計畫缺乏整合，難以發揮綜效

3，國家財政緊絀，預算必須合理運用

4，國土計畫方生效，中央部會、地方政府轉軌機制操作不熟悉，未上手

5，民間參與模式尚未建立，仍屬謀合階段

●流程整理建議：

新法公佈施行後關注焦點：

一、為什麼需要《國土計畫法》？

盤點過去改革政策脈絡，作為現制規劃與執行之基礎

二、整合機制如何進行？

國土空間與城鄉發展的策略必須藉由地方的參與才能具體實踐，因此，國家與地方、中心與邊陲、空間與權力、資本與管制等都成為影響的重要因素。中央政府亦應促進不同部門之間關於國土資源所有政策的整合（農業、交通、區域發展、水土保持及環境保護等），也應包括財源籌措及預算額度的分配，才有助於將生態永續性的國土資源管理落實，也減少可能的衝突破壞及資源重覆浪費。

1、組織面：包括中央地方關係、府際關係及公私協力夥伴關係等結構整合

2、資源面：包括人力、預算、資訊等資源管理系統整合

3、方案面：包括法規、程式及配套機制之政策統合

三、執行機制與溝通評估

執行層面大多須倚靠地方政府與民間機構之協力，故無障礙的溝通機制乃至評估機制之良莠，皆攸關立法意旨落實與否。

●利害關係人：

中央：內政部、國家發展委員會、經濟部、農業委員會、原住民委員會、文建會、

衛福部、環保署、交通部

地方：各地方政府

民間：非政府組織、委外工程顧問公司

緣起

2004年7月2日，國內遭受敏督利颱風所引進西南強烈氣流所帶來豪雨，引發中部地區大規模的土石流，以及西南沿海地區海水倒灌，受創程度並不亞於1999年的九二一震災。

時隔不到兩個月，艾利颱風又在8月24日登台，重創北台灣，造成新竹地區發生多起土石流災難，以及台北縣三重地區近三分之一市區淹水，桃園地區因石門上游集水區沖刷過分嚴重，原水濁度過高，停水超過天。 台灣原本地處颱風、地震、水災等天然災害較為頻繁的地帶，加上地質脆弱、地形陡峻，每有颱風豪雨往往一雨成災，水災、山崩、土石流等災害成為台灣地區頻率最高的天然災害。

這幾年台灣可以說是悲情與災難不斷：民國八十五年有賀伯風災、八十八年有九二一大地震、九十年有納莉及桃芝水災，九一年又遇到大旱災。根據統計，每年台灣因各種突發性天然災害造成的直接經濟損失，約佔國民生產毛額的三％到五％，人民生命的損失也相當嚴重。天災接二連三發生，加上人不斷與山、與河爭地，其結果是災難層出不窮，更凸顯出正視國土規畫管理的問題，與落實國土規畫從根本解決以及預防災害的迫切性，否則天災一來，人民生命財產就有安全上的顧慮。

基金會從1990年成立河川環境保護小組以來，針對特定議題舉辦研討會或座談會，目的在於關懷環境與河川，此時針對國土規劃提出前瞻的體檢，邀請產官學界共同研討並期能為行政院推動之國土復育策略方案集思廣益，做積極的溝通，追求台灣的永續發展。
受邀出席的學者專家及政府官員，包括:余範英、游錫堃、溫清光、陳振川、劉翠溶、劉兆漢、於幼華、蕭新煌、葉俊榮、朱雲鵬、夏鑄九、楊重信、柳中明、李永展、鐘丁茂、黃金山、蔡勳雄、歐陽嶠暉、張景森、胡兆康等多位，基金會用心記錄兩天研討會的智慧交鋒與良心建言，並於2004年12月將會議內容集結成冊。

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面對國土遭受破壞 我們關心

為了國家的永續發展，我們認為必須提出周延的國土規劃，防止不當政策執行後對環境資源產生的衝擊，並主張開發計畫必須先經過政策環評，同時強化民眾的參與。

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